学者热议地方债：怎么看、是否救、如何救

防范地方政府债务风险是当前经济工作一大重点，近期一些专家围绕债务尤其是地方政府债务的讨论升温，其中核心问题落在如何看待当前地方政府债务，上级政府是否应该救助以及如何救助。

如何看隐性债

(资料图)

近期，厦门大学教授赵燕菁发表《债务是经济重启的关键》一文，建言今年政策的目标不应是去债务，相反要“维持债务的价值，扩张债务的规模”。对此，西京研究院创始院长赵建以《重启经济的关键并非债务，而是信用》一文，与赵燕菁展开探讨。双方你来我往之后，赵建《中国不能再吸食债务鸦片，要重新激活市场经济和民营企业》一文，又引来中银国际证券首席经济学家徐高的反驳，比如徐高撰写了《将债务比作鸦片错得离谱》一文。

由于上述债务话题隔空辩论受到关注，2月19日晚间中国社科院金融研究所副所长张明在线上主持了一场如何看待中国债务问题的辩论，赵建和徐高线上首次展开辩论，粤开证券首席经济学家罗志恒以观察员身份参与讨论，引起几万人围观。

这只是今年债务话题热议的一个开端。尽管上述多方探讨债务涉及内容较多，但最为核心的问题，都聚焦到地方政府债务尤其是隐性债务。目前中国地方政府债务风险主要聚集在隐性债务风险，而经过多年强监管，隐性债务增长势头得以遏制；地方近些年努力化解存量隐性债务，隐性债务减少1/3以上，财政部认为地方政府隐性债务风险缓释可控。

不过，在去年地方政府卖地收入大降，税收也受到明显冲击，综合财力受到影响的背景下，地方政府债务风险受到更多关注。中央也将防范地方政府债务风险作为今年经济工作的一大要点，而关键在于隐性债务风险化解上。

地方政府隐性债务，是指在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。而债务举借主体绝大多数都是地方政府融资平台公司(也被称为城投)。

隐性债务之所以存在风险，一大关键在于项目收益覆盖不了融资成本。

赵燕菁撰文表示，地方债真正的问题在于资产不能带来正的净现金流。现实中，大部分地方债投向了公共基础设施，这些庞大的资产所产生的经常性收入很少，大部分价值外溢到周边土地上，但房价和地价的持续低迷，使得基础设施带来的所有者权益无法通过卖地充分回收。加上资产不断折旧、负债持续还息、运维成本居高不下，导致整个资产负债表被动缩表，地方债出现违约。

徐高曾测算上千家地方政府融资平台公司基建项目发现，项目融资回报率大概为2%，而融资成本大概在4%~5%，这也被认为债务过度扩张，不可持续。但这是因为基建项目本身回报率低看，如果考虑到基建项目创造社会效益使得地价上涨等收益，地方政府算总收益能打平。

正是如此，过去几十年，中国不少地方政府通过融资平台公司为城市建设融资，推动了城市化进程，带动经济增长。

基于上述客观情况，徐高认为，地方政府融资平台公司债务并非是宏观风险来源，不能一棍子打死。

当然，地方融资平台公司虽然推动了城市化进程，但客观上也积累巨额隐性债务，为了防范债务风险，2015年开始国家要求剥离融资平台公司政府融资职能，堵住违规举债新增隐性债务“后门”，与此同时大开发行地方政府债券融资的“前门”。2017年以来隐性债务监管力度加大，核心是遏制新增隐性债务，积极稳妥化解存量隐性债务。

赵建则从一些地方政府债务负担沉重个案出发，将过度举债比作吸食债务鸦片，强调中国不能再继续让地方不规范地大肆发债了。

“有个县一年财政收入不到几十个亿，但负债(包括隐形债务)已经几百个甚至上千亿，这个难道不可怕？”赵建撰文称。

张明在前述线上辩论总结陈述时表示，债务规模不重要，债务的效率很重要。未来举债的收益和成本估算是非常重要工作。每个举债需要详细的成本收益核算，哪怕收益更多是社会性的，也要有粗略估算。

专家建言上级适当救助

为约束地方无序举债，各级政府须对其举债负偿还责任。比如，财政部多次强调，地方债坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。不少省级发文也明确，对市县政府债务，省级实行不救助原则。

赵燕菁认为，地方债形成的资产看上去没有直接收益，但实际上都会转变为政府税收的增加。而按照央地分税制，中央政府在税收的分成中占的是大头。正是这种无形的财富转移，使得中央财政税收的增速多年来一直高于GDP增速，中央在总税收中的占比远远高于在总投资中的占比。这意味着地方政府的负债相当一部分转变为中央政府的所有者权益。

基于此，赵燕菁建议中央政府接手部分地方债。而随着房地产市场恢复，很多地方债仍然可以兑付。中央需要接手多少负债取决于房地产市场能在多大程度上得以恢复。

赵建认为，当前发债要“救急不救穷”。对于出风险的地方，一方面该救助还是救助，另一方面要查清责任，落实债务终身制。中央必须要严格把关，让地方知道预算并非没有边界，财政预算是硬约束的。

张明表示，靠地方解决存量债务问题非常困难，需要中央政府积极介入。要解决存量债务，离不开债务置换和重组。未来理想情况是拉长债务久期、拉低成本，而这需要不同类型债务置换，无论是通过省级政府举债置换，还是国债，都有必要。而避免类似隐性债务增长，可以考虑通过发行国债来融资，避免地方以过高的市场化利率去融资。

从今年各地预算报告来看，不少省份继续强化隐性债务风险防范。其中，不少地方加大隐性债务处置力度，一些地方积极争取中央支持，推动金融机构展期降息。与此同时，加强对融资平台公司的综合治理，推动分类转型。

要真正根治隐性债务风险，则需对症下药。

罗志恒认为，我国地方政府债务上升与经济发展阶段有关，与债务和投资驱动型的经济增长模式有关。他建议，未来要进一步厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模。建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度。建立政策出台前评估和实施效果问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。

张明认为，解决中国债务问题是项系统工程。从表面看需要地方财权和事权更加匹配，即推进地方税体系建设，拥有更多的收入，也需要中央回收更多的支出责任。

赵建表示，地方高质量发展不是靠发债，而是要靠市场经济和民营企业，不能再用“总量刺激的努力来掩饰结构性改革的懒惰”。应该一方面把债务用在最为关键的民生问题上，另一方面支持市场经济，支持民营企业，发挥中国经济的自愈力。

（文章来源：第一财经）